علم حقوق چون سایر علوم اجتماعی آوردگاه اندیشههای متنوع در مسائل یکسان میباشد و در این میان شاید به یقین بتوان گفت که فصل مشترک همه اندیشههای حقوقی پذیرش نظم و عدالت به عنوان هدف و مبنای حقوق میباشد، که البته بین عدالت و نظم آنچنان که در بادی امر به نظر میرسد. در خصوص نیل به عدالت و به تعبیری نظم عادلانه را نادیده انگاشت چه، برقراری نظم، بیشتر در قالب مقررات موضوعه که توسط حاکمیت وضع و اجرا میشود، متجلی است. در حوزه حقوقی عمومی معمولاً به نظم بیشتر توجه شده، نظریههای ارائه شده بیشتر حامی آن میباشد و بالعکس در حوزه حقوق خصوصی، غالب دکترین سعی در تامین و تحقق عدالت دارد و هر چند که این مرزبندی دقیق نبوده در هر یک از شاخههای علم حقوق اهداف مشترک ملحوظ انگاشته میشود.
یکی از پرسشهایی که میتوان به بحث مذکور مرتبط دانست. این است که چگونه میتوان بین مصالح حاکمیت در جهت برقراری نظم و مصالح افراد جهت تحقق عدالت جمع نمود؟ بدیهی است که پاسخ به پرسش فوق نیاز به مطالعات گسترده در حوزههای مختلف علوم اجتماعی دارد. آنچه به عنوان یکی از مصادیق این مطالعه مطمح نظر ماست آ»جاست که دذر جامعهای چون جامعه ایران که هنوز بسیاری مردم تمتع خویش نسبت به حقوق خود را ندانسته یا باور ندارند اگر به واسطه اعمال منسوب به نهادی عمومی چون هشداری خسارتی به افراد وارد شود چه دستاوزی برای زان دیده متصور است؟ در پاسخ به پرسش فوق مسلماً باید به مقررات مربوطه مراجعه نمود. این توضیح که وظایف نخبگان حقوق یک جامعه تبیین وضعیت موجود، به نقد کشیدن آنچه شایسته تغییر است و ترسیم چشمانداز بهتر با ارائه پیشنهادهای منطقی است. مقررات مربوط به بحث مسئولیت مدنی شهرداری چندان گسترده نیستند و به طور خاصی در ماده 11 قانون مسئولیت مدنی تجلی میگردد. آنجا که با تحقق شرایط مسئولیت شهرداری محقق انگاشته میشود- در نحوه تقنین این مقرره به شرحی که در نوشتار جاری بدان اشاره خواهد شد، گرایش به جانب موسسات عمومی ملحوظ افتاده و لذا مشاهده میشود که در مقررات ما نیز بدان گونه که در بین مردم رواج دارد، تعیین مسئولیت قطعی برای موسسات عمومی با دشواریهایی همراه الست.
آنچه ما را واداشت که بحث مسئولیت مدنی شهرداری که به نوعی در حوزه حقوق عمومی نیز وارد میشود را مطرح کنیم علاوه بر عدم توجه به مقوله مسئولیت اشخاص حقوق در نوشتارهای حقوقی، این دغدغه بود که براستی در مقام یک زیان دیده، چگونه میتوان جهت تدارک طرح دعوای خسارت و پیروزی در آن به طرفیت شهرداری مبانی توجیهی لازمه را یافت؟ چه آنگونه که در بین افواه عوام رواج دارد به سختی میتوان از دولت و موسسات عمومی غرامتی دریافت کرد.
گفتاراول: نگاهی اجمالی به تشکیلات اداری و سازمان شهرداریها
در این مقال در ادامه بین مقدمات ونکاتی ضروری جهت روشن گرداندن وضعیت تشکیلان شهرداری به عنوان یک شخصیت حقوقی با ماهیتی خاص نگاهی مختصر خواهیم داشت به چگونگی تشکیلات شهرداری، نظام اداری و نحوه ادارهی و کنترل آن و همچنین در قسمتی دیگر وضعیت و جاگیاه شهرداری بین سایر نهادیها دولتی و به طور جامعتر سایر نهادهای عمومی میپردازیم.
بند اول: شهرداری و تشکیلات اداری و سازمانی آن
الف) تعریف شهرداری:
شهرداری از جمله تاسیسات محلی غیر متمرکز است و در تعریف آن یکی از نویسندگان مسائل شهری مینویسد که[1]:
«شهردرای سازمانی است که در محدوده شهر برای رفع آن دسته از نیازهای عمرانی و رفاهی مردم شهر که جنبه محلی دارد و نیز برای ایجاد و اداره پارهای تاسیسات شهری که باز مربوط به نیازهای مردم همان محل است تشکیل میگردد»
پس با عنایت به تعریف فوق الذکر میتوان گفت: منظور از تاسیس شهردرای آن است که امور با مشارکت مردم محل اداره شود این اصل مورد نظر میباشد؛ که مردم محل میتوانند احتیاجات خود را بهتر از یک مرکز دور تشخیص داده، اولویتهای را تعیین نمایند؛ و برای رفع آن اقدام کنند و اصلاحاتی را که لازم میدانند به عمل آورند- و باید دخالت دولت تا آنجا که ممکن است د راموری که لازم نیست محاود گردد. البته باید توجه داشت که تعریف نیازمندیهای عمرانی و رفاهی، در کشورهای مختلف فرق میکند. همچنین مرز امور ملی و محلی چندان مشخص نیست و باز امور محلی در کشورهایی در سطح محدود و کشورهایی در سطح وسیعتری انجام میشود. مثلا در امریکا کلیه اقداماتی که به حکومت مرکزی محول نشده بر عهده شهرداریها و دیگر سازمانهای محلی است. و در کانادا بر عکس، آ»چه را که به عهده شهرداریها نیست حکومت مرکزی انجام میدهد. در سویس وظایف دولت و شهرداریها مشخص شده و در انگلیس گر چه یک رویه تاریخی برای شهرداریها و سازمانهای محلی وجود دارد ولی اصولاً تصویب، جرجچ، تعدیل و لغو حقوق آن با پارلمان است. در ایران وظایف شهرداری ها طبق قوانینی میباشد که به تصویب محلس رسیده است. در ایران بر طبق ماده 1 قانون شهردرای مصوب 1334 ه.ش در هر نقطه که پنج هزار نفر جمعیت داشته باشد شهرداری تشکیل میشود و نیز وفق تبصره یک ماده فوق الدکر و مقررات دیگر[2] در چند نقطه نزدیک به هم نیز میتوان یک شهردرای تاسیس کرد. و باز امکان دارد در فصول یاز سال شهرداری فصل تشکیل داد. و شهرداری در ایران بیتشر یک سازمان محلی است تا حکومت محلی.
ب) سازمان و تشکیلات شهرداری:
سازمان عبارت است از ارتباط مساعی واستعدادهای افراد و گروههائیکه دارای هدف مشترکی میباشند به نحوی که هدف مورد نظر با حداقل برخورد و تصادم و حداکثر رضایت خاطر تامین گردد. یا بهتر بگوییم سازمان عبارت است از تقسیم وظایف و مسئولیتها بین افراد به منظور تسهیل در نیل به هدف معین[3].
با عنایت به تعریف فوق مبرهن است که اداره شهردرای یا دولت همچون هر تشریک مساعی دیگری برای نیل به هدف خاص احتیاج به سازمان دارند. بدهی است که هر چه اهداف این سازمان گستردهتر باشد، سازمان بزرگتر و تقسمی وظایف و مسئولیتها پیچیدهتر میباشد.
پیدا کردن اصول و قواعد لایتغیری که در همه وقت و در مورد همه سازمانها عمومیت داشته باشد کار دشواری است. در خصوص سازمان شهردرای به طور کلی برخی اصول عمومی که مورد قبول جمهوری دانشمندان علوم اداری میباشد همچون، اصل تقسیم کار، هماهنگی وحدت فرماندهی و… وجود دارد که جای بحث آن در این مقال نمیگنجد. ابتداءَ با ذکر مقدمهای در خصوص نحوه تشکل اداری شهرداریها به شکل امروزین از گذشته آغاز مینماییم:
قبلاً حکام ایالات، حکام شهر را انتخاب میکردند که اقدامات حکام شه رمحدودیتی نداشت ودستوراتشان به منزله قانون به شمار میرفت و دامنه آن بستگی به میزان نفوذشان در مقامات بالاتر و اعمال قدرت در مردم شهر داشت. و اصولاً عامل حکومت بودند نه نماینده منتخب مردم شهر و سازمان اداری شهر با آنچه امروز از شهرداری انتظار میرود یعنی موسسهای که مردم در آن راساً در رفع حوایج خود اقدام کنند فرق میکرد.
سخنی از...